Научтруд
Войти

ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный труд разместил:
Vahramey
27 августа 2020
Автор: Колесов В.В.

УДК: 325. 1

КОЛЕСОВ В.В.,

сотрудник МИД России

Эл. адрес: vladimir_mels@mail.ru

KOLESOV V.V.,

Expert of the Russian Ministry of the Foreign Relations

миграционная ситуация, миграционная политика, беженцы, вынужденные переселенцы, соотечественники

migration situation, migration policy, refugee, displaced person, compatriot

ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассматриваются особенности становления государственой миграционной политики в РФ, выявлены ее основные этапы, а также проблемы и противоречия, сопровождающие этот процесс.

SPECIFICS OF MOUNTING OF STATE MIGRATION POLICY IN THE RUSSIAN FEDERATION

The article considers specifics of mounting of the state migration policy in the Russian Federation, underlines its main stages, problems and contradictions accompanying this process.

Специфика миграционной политики в отечественной научной литературе определяется в зависимости от соответствующего теоретико-методологического подхода к пониманию сущности политики как явления.

В соответствии с одним из подходов, где основной акцент делается

на управленческий аспект этого социального феномена, миграционная политика и управление миграционными процессами представляют собой однопорядковые процессы [10]. С точки зрения О.В. Лармина, Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко, миграционная политика тесно связана с общенациональной политикой, политикой в области оплаты труда и другими аспектами регулирования политической и социально-экономической жизни страны [18]. Так, Б.С. Хорев под миграционной политикой понимает систему условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения. Схожие по смыслу формулировки можно найти и у других отечественных авторов, разделяющих данную позицию [18, 37].

Подобная точка зрения также присуща значительной части зарубежных политологов, понимающих под миграционной политикой систему мер, регулирующих миграционный процесс. Данный подход находит отражение не только в научных трудах, но и в соответствующей нормативно-правовой базе. Характерным примером в этом отношении является иммиграционная политика стран ЕС, которая основывается, главным образом на контрольно-ограничительных мерах, предполагающих в том числе депортацию иммигрантов [3, 5, 7, 22, 26, 38, 39].

В целом отличительной чертой большинства формулировок миграционной политики является определение ее через систему целенаправленных мер по регулированию миграционных процессов.

Сточки зрения автора, подобный сугубо инструментальный подход к определению содержания миграционной политики чрезмерно узок. Он не в полной мере отражает сложную противоречивую природу данного социального явления. Многоас-пектность миграционной политики требует комплексного подхода к ее

изучению с учетом политической, экономической, правовой, финансовой и социально-психологической составляющих. В условиях, когда миграция представлена многими, все более усложняющимися и взаимосвязанными разновидностями (беженцы, вынужденные переселенцы, трудовые мигранты, добровольные переселенцы и др.), государственная миграционная политика уже не может рассматриваться как своего рода «шлагбаум» на пути миграционных потоков [2]. Тем более, что эффективность подобной политики, как показывает практика, только снижается.

Ограничительные меры в отношении нелегальной миграции, не первый год предпринимаемые в нашей стране, не привели к ее нейтрализации. Как справедливо отметил по этому поводу Л.Л. Рыбаковский, «...кроме них (мер) она (миграционная политика) включает, например, разделяемые субъектом представления, идеи, цели, во имя которых осуществляется та или иная политика» [29].

В соответствии с таким подходом миграционная политика представляет собой «систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества» [29].

В структурно-функциональном плане миграционная политика должна представлять собой процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с учетом интересов мигрантов, местного сообщества, политико-экономических элит, партий и общественных институтов.

Можно выделить и другие содержательные аспекты миграционной политики, сформулированные в ряде определений. Так, по мнению некоторых исследователей, «миграционная политика ... есть продукт политической системы» [1]. Подобное определение не вызывает возражений, однако носит чрезмерно абстрактный характер.

Другой, юридико-социологичес-кий, подход основывается на том, что» ... миграционная политика — это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого» [4]. В этом определении выявлен важный фактор, влияющий на содержание миграционной политики, поскольку последняя в значительной степени зависит от состояния межгосударственных отношений в этой сфере.

По мнению автора, исходя из многомерности миграционной политики, для ее рассмотрения целесообразно использовать как широкий, так и узкий подходы. Широкий подход к сущности и содержанию миграционной политики предполагает, что она является одним из важных направлений государственной политики и

определяется целями, которые преследуются государством в данной сфере; основывается на государственной доктрине или концепции регулирования миграционных процессов; неразрывно связана с проводимой экономической, социальной, демографической, национальной, культурной политикой как страны исхода, так и страны-реципиента; разграничивается на реальную и декларируемую, при этом декларируемая (официальная) политика, в силу недостаточной разработанности соответствующего механизма реализации, может в значительной степени отличаться от реальной, как отличается возможность от действительности.

В узком, инструментально-прагматическом, смысле под миграционной политикой, на взгляд автора, следует понимать систему мер, направленных на изменение численности, состава, направления движения, расселения мигрантов, а также на процесс интеграции мигрантов в принимающем обществе.

При этом миграционная политика предполагает применение не только прямых методов, регулирующих объем и структуру миграционных потоков, но и косвенных, призванных сформировать благоприятный миграционный климат в регионе-реципиенте.

Констатируя сложность и неоднозначность задач миграционной политики, французский демограф К. Коданьоне справедливо отмечал: «Иммиграция находится на перекрестке двух весьма различных политических семантик: основанной на экономических или функциональных проблемах и основанной на культуре, самобытности и традиции» [15]. Такой подход предполагает, что при формулировании миграционной политики в обязательном порядке должен учитываться социокультурный и социально-психологический аспекты, в огромной степени влияющие на «приживаемость» мигрантов на новом месте.

В связи с этим уточнение ведущих параметров миграционной политики предполагает использование структурно-функционального подхода, в соответствии с которым в ее составе выделяют три несущих компонента или направления: иммиграционную политику, интеграционную политику и политику натурализации.

Иммиграционная политика призвана регулировать вопросы предоставления мигрантам права на постоянное место жительства, контроля за нелегальной иммиграцией, социального обеспечения легальных иммигрантов.

К ведению интеграционной политики, в свою очередь, относятся проблемы адаптации и последующей инкорпорации иммигрантов (в первую очередь с иной этнической, расовой и религиозной «укорененностью») в социокультурную среду принимающей страны. Что касается политики натурализации, то она связана с условиями и формально-правовой процедурой предоставления гражданства легальным иммигрантам.

По мнению исследователя В.И. Му-комеля, иммиграционная политика, политика интеграции и политика натурализации настолько тесно связаны, что их можно рассматривать

как последовательные стадии политики приема, обустройства и трансформации вчерашнего мигранта в полноправного члена принимающего сообщества [20].

Практика подтверждает, что только совокупная реализация этих трех направлений способна обеспечить эффективность государственной миграционной политики в целом. При этом опыт свидетельствует, что наибольшие сложности вызывает решение задач интеграционной политики.

Многочисленные социологические опросы населения принимающей стороны устойчиво демонстрируют, что социальная дистанция между мигрантами и принимающей средой в России, несмотря на предпринимаемые усилия, сохраняется. Мигранты и коренные жители России, по-прежнему, стремятся обособиться друг от друга, создать собственные социокультурные ареалы в регионе, городе, населенном пункте.

О том, какое значение имеет интеграционная политика в рамках миграционной политики, можно судить по опыту Германии, которая после вступления в силу закона о миграции (2005 год) в полной мере рассматривается как страна мигрантов. По некоторым данным, только за последние 40 лет в Германию въехало более 30 млн. человек [30]. Столь массовый масштаб миграции вынудил правительство ФРГ проводить активную интеграционную политику для обеспечения порядка и стабильности в стране, учета влияния миграционого фактора не только на экономическую, но и на национальную безопасность в целом. По мнению

уполномоченного по делам иностранцев М. Бемер, главной задачей федерального правительства в сложившихся условиях является интеграция миллионов членов семей мигрантов в германское общество [16].

В свою очередь, миграционная ситуация во Франции, в том числе по причине провала проводимой интеграционной политики, обусловила ее излишнюю политизированность и, как следствие, ужесточение миграционной политики в целом, расширение перечня ограничительных мер для мигрантов. В последние годы трудовая миграция в эту страну резко ограничена: въехать во Францию по рабочей визе можно только при условии, если никто из французских граждан не претендует на соответствующую вакансию. Жесткую форму во Франции приняла интеграционная политика. Иностранцы, желающие получить 10-летний вид на жительство, обязаны подписать так называемый «интеграционный контракт», предполагающий, среди прочего, владение французским языком и основами французской культуры. Проживший более 10 лет в стране иммигрант-нелегал больше не может автоматически получать вид на жительство, как было ранее.

Также ужесточены меры по борьбе с нелегальной иммиграцией, что предполагает в том числе и усиление ответственности работодателей, пользующихся трудом нелегальных мигрантов. Преимущественная практика миграционной политики Франции предусматривает высылку любого нелегально находящегося на ее территории иностранца.

Тем не менее правые политические силы во Франции по-прежнему настаивают на том, что иммиграция представляет собой угрозу для национальной безопасности. Нейтрализация этой угрозы, по их мнению, предполагает массовую депортацию лиц, не имеющих французского гражданства. Умеренно правые придерживаются мнения, что приоритет следует отдавать совершенствованию пограничного контроля и борьбе с нелегальной миграцией. С их точки зрения, в первую очередь необходимо совершенствовать систему интеграции легально проживающих иностранных граждан во французское общество. Либеральный подход к проблеме миграции в настоящее время практически не представлен в политическом дискурсе Франции.

Зарубежный опыт свидетельствует, что концентрация усилий на каком-либо одном направлении миграционной политики не приносит ожидаемого результата. Эффективность миграционной политики предполагает сбалансированную совокупную реализацию иммиграционной политики, политики интеграции и политики натурализации, что напрямую зависит от согласованности концептуальных основ, целей, задач и приоритетов каждого из этих направлений, четкости и непротиворечивости соответствующей нормативно-правовой базы и отлаженности механизма их реализации.

Разработка подобного механизма, как показывает практика, уже на стадии планирования представляет значительную сложность.

Помимо социокультурного аспекта (который при определенных условиях может принять политический характер) при формулировании государственной миграционной политики в обязательном порядке должны учитываться чисто политические аспекты миграционной политики, имеющие непосредственное отношение к региональной и национальной безопасности.

Мигранты, являясь представителями инокультурной среды, неизбежно вносят социальную дисгармонию в принимающем регионе, нередко способствуют криминализации экономики и политики (вовлекаясь в ее теневую сферу, а также лоббистскую деятельность), осложняют сферу межнациональных отношений, что, при определенных условиях, может быть использовано в дестабилизирующих политических действиях. Наиболее активная часть мигрантов, натурализуясь, внедряется во властные структуры и правоохранительные органы принимающей стороны, сохраняя при этом традиционные связи с диаспорой, интересам которой отдается предпочтение при разрешении различного рода конфликтных ситуаций.

В подобных условиях, руководствуясь исключительно экономическими соображениями, приоритетом государственной миграционной политики является не просто привлечение различных категорий мигрантов, а прежде всего тех кто, при наличии соответствующей профессиональной квалификации был бы как минимум ценностно-нейтрален к национальным интересам принимающей стороны.

Актуальность этой задачи для России обусловливается особенностями формирования ее миграционной политики, которое осуществлялось в крайне сложных социально-политических и экономических условиях. Распад СССР инициировал прежде неизвестные для страны массовые перемещения людей, несопоставимые по масштабам и остроте порождаемых проблем с традиционными миграциями советского времени, мотивированными преимущественно экономическими причинами. За пределами РФ в одночасье оказалось около 25 млн. соотечественников [8].

Перемещения постсоветского времени были вызваны прежде всего межнациональными конфликтами, а также набирающей силу дискриминацией русскоязычного населения в бывших советских республиках по этническому, конфессиональному, языковому и иным признакам.

Возвратное, практически неконтролируемое движение мигрантов потребовало принятия срочных мер в сфере регулирования миграционных процессов, разработки основ соответствующего законодательства.

За относительно короткий период российская миграционная политика прошла несколько неоднозначных, во многом противоречивых этапов в своем становлении и развитии. С известной долей условности в этом процессе можно выделить ряд этапов.

Первый этап (1992—1994 годы) сопровождался массовыми потоками беженцев и вынужденных переселенцев, что потребовало безотлагательного определения базовых принципов

миграционной политики, а также создания ее институциональных основ. Ситуация усугублялась тем, что массовая миграция этого периода была вызвана прежде всего этнопо-литическими, конфликтогенными причинами, что неизбежно придавало формирующейся миграционной политики ограничительно-запретительную направленность, а это неизбежно входило в противоречие с гуманитарными аспектами миграционных процессов, конституируемых международно-правовыми актами.

Люди в экстренном порядке переселялись в Россию, стремясь избежать политических преследований, притеснений по этническому и религиозному принципу, дискриминации основных прав и свобод, разрушительных последствий вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве и на территории самой России(Таджикистан, Узбекистан, Киргизия, Грузия, Чечня и др.). Фактически миграция в этот период приняла форму слаборегули-руемой эвакуации, без сколько-нибудь значимой материальной или организационной помощи от принимающей стороны.

С точки зрения общепринятой классификации миграционных процессов, это была принудительная миграция, включающая прежде всего вынужденных переселенцев и беженцев. Отличительной ее особенностью являлся преимущественно этнический характер (преобладающий процент мигрантов был представлен русскоязычным населением), что позволяет отнести ее с известной мерой условности к «этнической миграции»,

которая позже стала сопровождаться набирающей силу экономической (трудовой) миграцией представителей титульных наций из постсоветских республик.

Впервые основные направления миграционной политики РФ были сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», одобренной постановлением Совета министров Российской Федерации от 18 мая 1992 года [24]. Программа содержала краткий анализ миграционной ситуации, экспертный прогноз ее развития, формулировала основополагающие принципы миграционной политики, намечала некоторые практические меры. Характерной ее чертой являлось то, что она являлась одновременно и средством формирования миграционной политики, и инструментом ее реализации. Двумя основными разновидностями мигрантов, к которым была адресована эта программа, как уже отмечалось, были вынужденные переселенцы и беженцы.

В соответствии с международно-правовыми стандартами вынужденный переселенец в принимающем государстве может рассчитывать на помощь в индивидуальном жилищном строительстве, получение социальной помощи, устройство детей в государственные школы и детские дошкольные учреждения. Подобные меры программой, однако, не предусматривались.

Закон РФ № 45301-1 «О вынужденных переселенцах» был принят лишь 19 февраля 1993 года [11], вследствие чего значительная часть переселенцев оказалась без существенной помощи

в критический период их жизни. Одновременно с законом «О вынужденных переселенцах» 19 февраля 1993 года был принят «Закон о беженцах» № 4528-1 [36]. В соответствии с юридическим критерием беженцем признавалосьлицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, оставившее страну прежнего проживания из-за преследований по признака-мрасовой, национальной, этнической принадлежности, вероисповедания, гражданства, политических убеждений и т.п. и прибывшее на территорию России.

Соответственно, основным отличием между понятиями «беженец» и «вынужденный переселенец» заключалось в принадлежности к гражданству Российской Федерации. Вместе с тем, в определенных случаях закон допускал признание вынужденными переселенцами также неграждан Российской Федерации. Вынужденным переселенцем мог быть признан иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории России и в силу указанных выше обстоятельств вынужденное сменить место жительства в пределах Российской Федерации (п. 3 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах») [11].

Беженцы, по сравнению с вынужденными переселенцами, могли рассчитывать на значительно меньший по объему пакет социальных льгот и преференций: бесплатное перемещение и обустройство в центрах временного размещения; предоставление различных адаптационных программ, включающих консультирование по

различным вопросам социальной направленности; получение помощи в социальной адаптации в местах временного или постоянного расселения и др.

Помимо принятия основополагающих законов о беженцах и вынужденных переселенцах в этот период была также принята «Федеральная миграционная программа на 1994—2002 годы» (ФМП), утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 года (№ 1668) [33]. Программой впервые вводился институт иммиграционного контроля, в какой-то степени упорядочивший массовое неорганизованное перемещение людей на территорию страны. Однако в силу своего первоначального несовершенства ФМП неоднократно корректировалась, уточнялась и утверждалась постановлениями Правительства Российской Федерации на последующие краткосрочные периоды вплоть до 2001 года.

Положительную роль в формировании миграционной политики сыграло то, что Россия взяла на себя ряд международно-правовых обязательств в миграционной сфере, присоединившись к основным соглашениям ООН в области прав человека. Так, 13 ноября 1992 года был принят Закон о присоединении Российской Федерации к Конвенции Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) 1951 года «О статусе беженцев» [39] и Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев [28]. Были заключены также межправительственные соглашения о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев в рамках СНГ.

С целью упорядочения отношений в миграционной сфере РФ заключила в этот период международные соглашения по вопросам добровольного переселения и защиты прав переселенцев с десятью государствами, входившими ранее в состав СССР. В этот период было заключено 11 двусторонних международных соглашений с государствами СНГ, а также рядом других государств: 3 межгосударственных соглашения — с Таджикистаном, Туркменистаном, Украиной и 8 межправительственных соглашений — с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Латвией и Эстонией. Было также разработано и подготовлено к подписанию соглашение с Республикой Молдова.

Однако ряд из этих соглашений так и не был ратифицирован, действие других прекращено, что значительно осложнило межгосударственное регулирование миграционных процессов. В частности, не вступили в силу соглашения с Грузией, Таджикистаном и Эстонией. В конечном итоге, из вступивших в силу соглашений реально заработали только четыре — с Латвией, Киргизией, Туркменистаном и Арменией. В этих государствах были открыты представительства Федеральной миграционной службы России, уполномоченные выдавать удостоверения переселенца [32].

Тем не менее подписанные соглашения, заключенные Российской Федерацией на международном и межгосударственном уровнях в 1990-е годы,

заложили основу для регламентации процесса переселения в страну вынужденных переселенцев, установив минимум социально-экономических гарантий относительно прав вынужденных переселенцев.

Значительную роль в этой связи сыграло заключение Международного соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов в странах СНГ (1994 год). Соглашение предоставило вынужденным переселенцам право беспошлинно перевозить багаж и получить натурализационный статус вне квоты при наличии жилья. Последнее, однако, стало основным препятствием для натурализации вынужденных переселенцев в связи с большими трудностями при решении жилищного вопроса.

В целом принятая в этот период законодательная база, а главное — возможности государства по принятию переселенцев, явно не соответствовали масштабу миграционных процессов. Не было даже единого толкования понятия «переселенец». Если в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о регулировании процесса добровольного переселения (Москва, 29 августа 1997 года) под «переселенцем» понимался гражданин государства одной из сторон, добровольно покидавший территорию государства постоянного проживания и переезжавший на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства, то в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Кыргызской Республики о

регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Бишкек, 1995 год) использовался широкий подход к определению понятия «переселенец». Под переселенцем понималось лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию другого государства. Соответственно, если в первом случае основополагающим признаком переселенца являлось наличие у лица гражданства государства, в которое осуществляется переселение, то во втором случае данный признак не был отнесен к числу общеобязательных, что значительно расширяло круг лиц, подпадающих под действие соответствующего соглашения.

Принятые меры тем не менее позволили в определенной степени упорядочить процедуру принятия и оформления вынужденных переселенцев. Способствовала этому утвержденная (но далеко не везде реально действующая) система помощи этим категориям мигрантов, а также создание сети неправительственных организаций, ориентированных на работу с переселенцами (международное общественное движение содействия мигрантам и их объединениями «Форум переселенческих организаций», правозащитный центр «Мемориал» и др.) [12, 21].

Последние, в меру своего ограниченного потенциала, пытались облегчить положение как вынужденных переселенцев, так и фактических беженцев, претерпевавших в этот период не только материальные издержки,

но и существенные психосоциальные последствия негативного характера, которые выражались прежде всего в неизбежной деформации социальной идентичности человека, обусловленной болезненным разрывом прежних социальных связей и необходимостью ради выживания воссоздавать их на новом месте.

Таким образом, государственная миграционная политика России на этом этапе формировалась путем создания административно-управленческой системы, разработки и реализации конъюнктурных миграционных программ, частично финансируемых из федерального бюджета.

Принципиальной особенностью этого периода было то, что в эти годы была разработана и утверждена нормативно-правовая основа миграционных процессов, регулирующая в первую очередь вопросы гражданства, выезда и въезда, условий пребывания в принимающей стороне; определенный статус беженца и вынужденного переселенца; права и обязанности лиц, получивших этот статус, а также ряд других.

Трудности становления новой государственности в России обусловили то, что в принятых нормативно-правовых актах далеко не все проблемы миграционной политики были зафиксированы и решены. Правовое регулирование миграционных процессов во многом носило реагирующий, а, значит, запоздывающий, не всегда продуманный характер.

Соответствующие миграционные программы, за исключением утвержденной Правительством РФ в ноябре

1994 года межведомственной программы мер по регулированию миграции научных и научно-технических кадров, а также ряда программ в помощь беженцам и вынужденным переселенцам [35], как правило, носили чрезмерно общий, не конкретно-целевой характер. В основном они определяли лишь основные направления развития миграционной ситуации в Российской Федерации, без четкой разработки механизма ее реализации. Основной объективной причиной подобного положения было то, что Россия в короткий исторический срок из закрытого государства трансформировалась в активного участника международных миграционных процессов.

Второй этап становления российской миграционной политики, на взгляд автора, охватывал период с

1995 по 2001 год. Этот период протекал в относительно благоприятных условиях определенной стабилизации межнациональной обстановки в СНГ (за исключением вооруженного конфликта на российской территории, в Чечне) и снижения числа беженцев и вынужденных переселенцев, что позволило в более спокойной обстановке, с учетом накопленного опыта, заняться дальнейшим уточнением институциональных и правовых основ миграционной политики.

Законодательная база, регулирующая миграционную политику, была значительно обновлена и расширена. Была предпринята попытка придать миграционной политике плановый, конкретно-целевой характер. В 1996 году была принята пятилетняя Федеральная миграционная программа на

период с 1996 по 2000 годы [25], а также Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» [34] в рамках Президентской Программы «Дети России» сроком действия до 2000 года.

Именно в этот период властные структуры РФ (при поддержке научно-экспертного сообщества) постепенно пришли к выводу о предпочтительности переселения соотечественников, проживающих за рубежом (по сравнению с другими категориями мигрантов). Это обусловливалось не только стремлением в определенной степени восстановить историческую справедливость по отношению к соотечественникам, оказавшимся за пределами родины не по своей вине, но прежде всего социально-экономическими и политическими соображениями. Предполагалось, что соотечественники, среди которых было значительное число высококвалифицированных специалистов, в свое время командированных для развития промышленного потенциала национальных республик, не успели утратить ценностно-духовных связей с родиной, что в определенной степени гарантировало их «мягкое» вхождение в политико-экономическое пространство России.

Подобной установки придерживались также отдельные субъекты Российской Федерации. Так, руководством Татарстана была инициирована собственная программа этнической репатриации, нацеленная на массовое возвращение на историческую родину татар, оказавшихся на территории различных стран СНГ. Специально

для переселенцев в республике были заложены профильные поселки. В последующем обустройство поселков и строительство домов осуществлялось на совместной основе — за счет ФМС, местных бюджетов и самих репатриантов.

Что касается других субъектов Российской Федерации, то самостоятельных усилий по привлечению соотечественников здесь не предпринималось, тем более принятия на себя конкретных обязательств по их обустройству мигрантов в местах их расселения. В целом особенностью второго этапа было дальнейшее уточнение и совершенствование российской миграционной политики, где постепенно одно из ведущих направлений стало занимать добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом.

Вместе с тем в подобном приоритете миграционной политики первоначально преобладал экономоцен-трический подход, обусловленный необходимостью преодоления ряда негативных тенденций в социально-экономической и демографической сферах страны. Это обусловливалось тем, что уже в первые постперестроечные годы в России не оказалось «излишнего» населения, за исключением ряда республик Северного Кавказа и юга Сибири. Так, по оценкам экспертов, высоким переселенческим потенциалом обладали и обладают только Дагестан и Чечня (несколько сот тысяч человек трудоспособного возраста) [6].

Однако перемещение этой категории мигрантов в регионы традиционного проживания русскоязычного населения, в силу объективных причин, вело к росту социальной и межнациональной, в конечном счете политической напряженности. Иностранная трудовая миграция, как свидетельствовала практика, вызывала схожие последствия. Неслучайно, властные структуры наиболее привлекательных регионов страны настаивали на необходимости замены иностранных работников россиянами «из глубинки» [9]. Это было обусловлено тем, что более 60% мигрантов являлись неквалифицированными работниками с плохим знанием русского языка. Заняв трудовую нишу в таких сферах, как строительство, транспорт, сельское хозяйство, они быстро образовывали замкнутую общину, характеризующуюся повышенной криминогенностью.

Внутренняя миграция из русскоязычных регионов, однако, не могла решить проблему занятости. Объектом притязаний внутренних мигрантов являлись лишь несколько регионов, прежде всего Москва и Московская область, Санкт-Петербург. Эти города и близлежащие ареалы стали центростремительными центрами миграционной активности, прежде всего для мигрантов из регионов Южного, Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, которые в связи с этим стали испытывать острую нехватку трудовых кадров. Так, миграционные оттоки Сибирского региона и Дальнего Востока составили за 1990—2002 годы 1,7—1,8 млн. человек, в последующие годы отток, по данным статистики, был на уровне 50 тыс. в год, т. е. суммарный отток превысил 2 млн.

человек. Прогнозируется, что в период с 2010 до 2025 года он составит еще около 1,2 млн. человек [19]. Подобная тенденция наблюдалась при общем снижении внутренней миграционной активности в стране. Предполагается, что миграционная активность населения к 2025 году снизится еще на 9% за счет изменения структуры населения в пределах трудоспособного возраста (сокращение доли молодежи) [13]. При этом направленностьм играци-онного перемещения, по мнению экспертов, сохранится [17].

В подобных условиях решение проблемы заселенности регионов Дальнего Востока и Сибири приобрело не только экономическое, но и политическое значение, с точки зрения обеспечения различных аспектов национальной безопасности. На фоне оттока русскоязычного населения, в регионах Дальнего Востока и Восточной Сибири наблюдается устойчивый приток китайской миграции. В настоящее время здесь сформировалась значительная по численности китайская диаспора, которая, при наличии соответствующих условий, может приобрести черты ирреденты. Организационной основой жизнедеятельности китайской общины в данном регионе является так называемая «деловая сеть зарубежных китайцев» хуацяо, представляющая собой разветвленную торгово-экономическую структуру с отлаженными каналами воздействия на властные структуры региона пребывания [23]. При этом отличительным признаком функционирования хуацяо является замкнутый, анклавный характер и тесная связь с

родиной. Это предопределяет то, что решая в принимающей стране свои социально-экономические и финансовые проблемы, хуацяо, в конечном счете, ориентированы на лоббирование национальных интересов Китая в стране пребывания.

Таким образом, специфика миграционной политики России обусловливалась особенностями миграционной ситуации, радикальными изменениями в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 1990-х годов, что привело к формированию качественно новых в содержательном плане миграционных потоков: вынужденных переселенцев и беженцев. Миграционный поток в определенной степени способствовал стабилизации численности населения отдельных регионов РФ, что в целом отвечало национальным интересам страны в условиях прогрессирующего демографического кризиса [14].

Наряду с положительным аспектом миграционные процессы несли с собой вызовы и угрозы для социально-политической стабильности и межнациональной обстановки в стране. Во многом это было обусловлено тем, что миграционные потоки в рассматриваемый период носили во многом стихийный характер, приводя к избыточному давлению на социальную инфраструктуру, увеличению диспропорций региональных рынков труда, росту социальной напряженности, распространению настроений национальной нетерпимости среди населения Российской Федерации.

Преобладающая доля вынужденных переселенцев и беженцев постепенно сменялась иностранной трудовой (экономической) миграцией, прежде всего, из стран СНГ. Несмотря на положительный эффект восполнения дефицитной рабочей силы в различных нишах рыночного механизма, этот процесс сопровождался ростом преступности в мигрантской среде, несоблюдением мигрантами налогового законодательства, массовым оттоком денежных средств из России в страны постоянного проживания. Дешевый труд мигрантов был выгоден прежде всего для предпринимательского сектора, но постепенно входил в противоречие с национальными интересами страны, поскольку лишал дефицитных рабочих мест местное население, вызывая тем самым рост социальной напряженности. Неслучайно, 67% столичных жителей считают, что массовая трудовая миграция наносит экономический ущерб России, 76% возлагают на нее резкий рост преступности [31].

Следующей тенденцией, характерной для миграционной сферы, явилось усиление оттока русскоязычного населения из бывших союзных республик на территорию России, из которого сформировался основной состав вынужденных переселенцев и беженцев; ускорение оттока сельского населения в города, что обусловливалось более низкими доходами сельского населения по сравнению с жителями промышленных районов, сосредоточенных в основном в европейской части России. В целом это привело к нарастающим диспропорциям в межрегиональных миграциях [27]. В этот период сформировалась относительно устойчивая география внутренних межрегиональных потоков, обусловленная делениемр егионов страны на принимающие и отдающие население. Принимающие регионы расположились в территориальной зоне от Калининградской до Новосибирской области (юг Западной Сибири) и от Карелии (исключая остальную территорию Европейского Севера) до Краснодарского края. Отдающие население регионы были представлены северной частью Урала, Восточной Сибирью, Дальним Востоком, рядом северокавказских республик, прежде всего Дагестаном, Чечней, Ингушетией. В абсолютном выражении больше всего прибывших в этот период было зафиксировано в Московской области, Москве, Санкт-Петербурге, Тюменской области, Краснодарском и Красноярском краях.

В целом внутренняя миграция характеризовалась «центростремительными» перемещениями населения, стягиванием населения в несколько благополучных регионов. Это сопровождалось неуклонным снижением численности населения Дальнего Востока, некоторых регионов Сибири и Европейского Севера.

Сложившаяся ситуация несла с собой серьезные риски геополитического порядка. Демографический вакуум на Дальнем Востоке создавал объективные предпосылки для замещения населения иммигрантами из соседних стран (прежде всего из Китая), что де-факто, явочным путем, в перспективе могло трансформировать

их в регионы, оказавшиеся в сфере преимущественного влияния КНР.

Государственная миграционная политика в условиях становления новой российской государственности, носила преимущественно реагирующий характер, характеризовалась формированием концептуальных и институциональных основ миграционной политики, сопровождаемых, в силу новизны решаемой задачи, чередой ошибок и просчетов. Особенностью миграционной политики РФ в этот период являлось повышенное, в силу объективных причин (межнациональные конфликты, гуманитарные катастрофы), внимание к таким категориям мигрантов, как беженцы и вынужденные переселенцы.

В последующем все более значимую роль в миграционном потоке стала играть трудовая миграция, компенсировавшая снижение демографических показателей, заполнившая те сегменты рынка труда, которые не пользовались спросом у коренного населения. Осмысление положительных и отрицательных аспектов трудовой миграции обратило внимание властных структур РФ на необходимость поддержки и развития такого института миграции, как добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом.

Этот выбор был обусловлен не только стремлением нейтрализовать деструктивные тенденции миграции,

обеспечить «мягкое» вхождение мигрантов в социально-экономическое и правовое пространство принимающего общества, устойчивую адаптацию мигрантов к соответствующей социокультурной среде, но и в определенной степени гарантировать заинтересованное отношение мигрантов к национальным интересам принимающей страны. Однако в рассматриваемый период добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом, еще не заняло приоритетного места в миграционной политике России.

Решению этой задачи во многом препятствовало отсутствие единства в отношении концептуальных основ регулирования данного вида миграционной политики, новизна решаемой задачи. Не в полной мере была прояснена роль и место различных факторов, обеспечивающих относительно устойчивый и массовый характер потенциальных добровольных переселенцев, что не позволило в тот период разработать общепризнанную концепцию миграционного поведения данного вида мигрантов.

Окончательная смена приоритетов государственной миграционной политики пришлась на смену властных структур в России в связи с избранием в 1999 году Президентом РФ В. В. Путина. С этого момент данной проблеме стало уделяться особое внимание.

Список литературы

1. European immigration policy: A comparative study. Ed. by Hammer T. Cambridge Univpress, 1985.
2. Hollifield J. The Migration Crisis in Western Europe // Migration, Ethnicity, Conflict / K. Bade (ed. ). Osnabrück: Universitatsverlag Rasch, 1996. P. 367—402.
3. Stetter St. Regulation migration: authority delegation in justice and home affairs// Journal of European Public Policy. 2000. Vol. 7. P. 80 - 81.
4. Zolberg A.R. The next waves: migration theory for a changing world//IMR. 2001. № 3 (23). P. 403-430.
5. Боровик МА., Шемберко Л.В. Современные миграционные процессы в Ев-ропе//Актуальные проблемы Европы. М., 1998. С. 127-129.
6. Вишневский А. Демографические изменения и экономика [Электронный ресурс]. URL: www. hse. ru/data/2012/03/06/1223345530/Tema431. doc (дата обращения: 23. 06. 2012).
7. Гольдин Г.Г. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования: автореф. дис...док. полит. наук. М., 2001.
8. Грицюк М. Понаехали бы! [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg. ru/2013/02/13/peresenie. html (дата обращения: 14. 06. 2012).
9. Елков И. Вместо иностранных гастарбайтеров столица призовет безработных из глубинки // Российская газета. 2009. 2 апр. ®
10. Ефимов Ю. Политическая миграциология. Ставрополь, 2005.
11. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-I «О вынужденных переселенцах» [Электронный ресурс]. URL: http://base. garant. ru/10105693/ (дата обращения: 10. 06. 2012).
12. Интернет-представительство Международного общественного движения содействия мигрантам и их объединениям «Форум переселенческих организаций» [Электронный ресурс]. URL: http://www. rusprofile. ru/id/906761 (дата обращения: 21. 06. 2012).
13. Карачурина Л.Б. Демографические и социально-экономические факторы динамики миграционной активности населения России: современная ситуация и перспективы / Научные труды: ИНП РАН // Гл. ред. А. Г. Коровкин. М.: МАКС Пресс, 2008. С. 571-604.
14. Киселев А. Каждый десятый — гастарбайтер [Электронный ресурс]. URL: http://www. vz. ru/economy/2010/3/31/388543. print. html (дата обращения: 23. 06. 2012).
15. Коданьоне К. Миграционная политика как планирование наугад // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России. М., 2002. С. 8—26.
16. Конституция ФРГ [Электронный ресурс]. URL: http://www. uznal. org/ constitution. php (дата обращения: 10. 06. 2012).
17. Межрегиональная миграция в России [Электронный ресурс] // Госбук. 2011. URL: http://www. gosbook. ru/node/20251 (дата обращения: 04. 06. 2012).
18. Мкртчян Н. Миграционная подвижность населения в СССР. М., 1974.
19. Мукомель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. 2005.
20. Официальная страница Правозащитного центра «Мемориал» в социальной сети В контакте [Электронный ресурс]. URL: http://vk. com/pcmemorial (дата обращения: 21. 06. 2012).
21. Паскуальде ла Парте Ф. Европа на пороге 21 века// Актуальные проблемы Европы. М., 1998. С. 12-29.
22. Политическая партия «Справедливая Россия». Ханты-Мансийский автономный округ: региональное отделение [Электронный ресурс]. URL: http://hmao. spravedlivo. ru (дата обращения 16. 06. 2012).
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 г. № 327 «О Республиканской долговременной программе «Миграция»« [Электронный ресурс]. URL: http://www. alppp. ru/law/konstitucionnyj-stroj/naselenie/10/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-18-05-1992--327. html (дата обращения: 21. 06. 2012).
24. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 года № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998 — 2000 гг.» [Электронный ресурс]. URL:http://www. bestpravo. ru/rossijskoje/di-gosudarstvo/w8g. htm (дата обращения: 19. 06. 2012).
25. Потемкина О. Европа граждан // Европейский Союз. Путеводитель. М., 1998. С. 120—127.
26. Романова Н. А. Детерминанты внутренней миграции населения в современной России// Молодой ученый. 2011. Т. 1. № 3. С. 190—196.
27. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев [Электронный ресурс]. URL: http://www. unhcr. ru/fileadmin/files/docs/Documents/. pdf (дата обращения: 10. 06. 2012).
28. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М.: Наука, 1987.
29. Социальная политика Германии. Отношение к мигрантам [Электронный ресурс]. URL: http://vk. com/topic-40342531_26865281 (дата обращения: 13. 06. 2012).
30. Трудовые мигранты нужны городу, но вредят экономике РФ [Электронный ресурс]. URL: http://ria. ru/economy/20100427/227277032. html (дата обращения: 21. 06. 12).
31. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 (с изм. от 21. 12. 05) «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3150.
32. Федеральная миграционная программа на 1994 — 2002 гг. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 1855.
33. Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» на 1998—2000 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://www. zakonprost. ru/content/base/part/143150 (дата обращения: 26. 06. 2012).
34. Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» на 1996—1997 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 17. Ст. 1955.
35. Федеральный закон «О беженцах» N 4528-1 от 19. 02. 1993 [Электронный ресурс]. URL:http://www. dokipedia. ru/?q=doc-fuUnid=4441120 (дата обращения: 21. 06. 2012).
36. ХомраА.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. Киев, 1979.
37. Цапенко И.П. Союз «закрытых дверей» //Миграция. 1998. № 3—4. С. 35-42.
38. Шишмарева М. Миграционный процесс в Европейском союзе // Обозре-вател-Observer. 2012. № 2. С. 60-70.
39. Юдина Т.Н. Миграция: словарь основных терминов. Учеб. пособие. М.: Издательство РГСУ; Академический Проект, 2007.
МИГРАЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ migration situation МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА migration policy БЕЖЕНЦЫ refugee displaced person compatriot ВЫНУЖДЕННЫЕ ПЕРЕСЕЛЕНЦЫ СООТЕЧЕСТВЕННИКИ