Научтруд
Войти

Особые комитеты как органы управления окраинами империи (на материалах азиатской России xix В. )

Автор: указан в статье

ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ИСТОРИЯ / RUSSIAN HISTORY

Серия «История»

2011. № 1 (1). С. 8-24 Онлайн-доступ к журналу: http://isu.ru/izvestia

И З В Е С Т И Я

Иркутского

государственного

университета

УДК 9(С18)

ББК 63.3(2Р5)

Особые комитеты как органы управления окраинами империи (на материалах Азиатской России XIX в.)

Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек

Иркутский государственный университет

Восточно-Сибирская государственная академия образования, г. Иркутск

Статья посвящена изучению вопросов деятельности особых органов управления Сибирью в XIX в. - Первого, Второго Сибирского комитетов и Комитета Сибирской железной дороги.

Важной особенностью исторического развития России, оказывающей значительное влияние на формирование внутренней и внешней политики государства, было ее евразийско-азиатское строение, формировавшееся на протяжении длительного времени. Этот процесс сопровождался увеличением протяженности границ, включением в состав империи новых территорий с весьма пестрым этническим и религиозным составом населения, и как следствие, вызреванием проблемы необходимости осмысления положения этих территорий и народов, их населяющих, в составе империи. Характерно, что на первых порах освоение новых земель осуществлялось, прежде всего, административными методами. Значительно позже на смену им пришла экономическая инкорпорация окраинных территорий. Это обстоятельство повлекло за собой появление первых «особых» органов управления окраинами, каковыми применительно к Азиатской части России стали Казанский и Сибирские приказы. Практика создания особых комитетов получила дальнейшее развитие в XIX в., в период роста и укрепления бюрократии. Она вносила определенный элемент децентрализации в систему управления, ослабляла роль министерств. В известной степени, возникавшие особые комитеты и комиссии представляли собой искусственные промежуточные образования между верховной властью и губернской администрацией. Анализ истории возникновения и деятельности таких органов свидетельствует о том, что сам факт их появления был, как правило, следствием убеждения правительства в необходимости особых звеньев по управлению тем или иным регионом, признания

особого статуса данной территории. Подобная практика находилась в полном соответствии с развитием историко-правовой науки в России того времени. Не случайно известный теоретик и историк права А. Д. Градовский отмечал, что «Россия, занимающая больше половины Европы и значительную часть Азии... в видах политического благоразумия не могла не допустить некоторых местных особенностей в сих владениях» [1]. Вслед за Градовским, Б. Э. Нольде в начале XX в. отмечал, что еще 100 лет тому назад автономия русских административных окраин была административной традицией [2]. Н. П. Ерошкин, тщательно изучавший вопрос о деятельности высших комитетов второй четверти XIX в., пришел к обоснованному выводу о том, что в условиях крайнего бюрократизма и медлительности «высшие центральные учреждения уже не могли разрешать более важные вопросы административного и законодательного характера. . Для их разрешения и пришлось создавать еще один этаж государственного здания - высшие комитеты» [3].

В хронологическом отношении возникновение особых комитетов не было случайным. Как правило, это были периоды крупных административных преобразований или революционных выступлений. В XIX в. в Российской империи были образованы и длительное время существовали высшие территориальные комитеты: Первый и Второй Сибирские - 1821-1838, 1852-1864; Кавказские комитеты - просуществовавшие под разными названиями с 1837 г. по 1882 г.; Комитет по делам Царства Польского - 1831-1841; Комитет Западных губерний - 1831-1848; Западный комитет - 1862-1865; Комитет по делам Царства Польского - 1864-1881; Комитет Сибирской железной дороги - 1892-1905 [4].

Раньше других был образован Первой Сибирский комитет, просуществовавший 17 лет, с 1821 г. по 1838 г. В период с 1852 по 1864 гг. существовал Второй Сибирский комитет. Здесь следует отметить, что в некоторых справочных изданиях последнего времени наметилась тенденция к рассмотрению Первого и Второго Сибирских комитетов как единого учреждения. Впервые эта мысль была высказана в 1998 г. составителями справочника «Высшие и центральные учреждения России 1861-1917 гг.» [5] и позже повторена одним из авторов в другом издании - «История генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи» [6]. Основание для такого суждения составители видят в том, что «и по названию, и по главным задачам Первый и Второй Сибирские комитеты представляли собой одно учреждение» [7]. В этих рассуждениях есть несомненный резон. Следует, однако, отметить, что в современных справочных изданиях высказывается и иное, традиционное для отечественного сибиреведения суждение, когда два сибирских комитета рассматриваются как различные государственные учреждения [8]. Нам представляется более обоснованным рассуждение А. В. Ремнева, автора соответствующего раздела в этом издании, который прямо отмечает, что создание Второго Сибирского комитета стало «важным событием в истории Сибирского управления.» [9]. От себя отметим, что сибирские комитеты различались не только по времени образования, но и по составу членов, организации делопроизводства и функциям. Если основная задача Первого Сибирского ко-

митета заключалась в обсуждении и реализации сибирских узаконений 1822 г., на что ушло почти два десятилетия, то Второму Сибирскому комитету предстояло действовать уже в новых условиях, порожденных «сибирским учреждением», иной международной обстановке, что потребовало разработки комплексной стратегической программы развития и интеграции Сибири в Россию. Эти различия нашли отражение в официальных документах, определявших программу деятельности сибирских комитетов, практической деятельности этих органов управления.

Первый Сибирский комитет был образован именным указом от 21 июля

1821 г. для рассмотрения отчета М. М. Сперанского по обозрению Сибири, обсуждения планов и проектов реформ и их реализации. По указанию императора, в комитете были сосредоточены все сведения о Сибири, имеющиеся в распоряжении правительства. В первый состав учрежденного комитета вошли: министр внутренних дел граф В. П. Кочубей (председатель комитета), министр финансов граф Д. А. Гурьев, министр народного просвещения и образования князь А. Н. Голицын, граф А. А. Аракчеев, государственный контролер барон Б. Б. Кампенгаузен, М. М. Сперанский. Управляющим делами был назначен Г. С. Батеньков. В последующем состав комитета менялся. В период с 1823 по 1826 гг. его возглавлял А. А. Аракчеев, в 1828-1838 гг. -А. Н. Голицын. В разные годы в состав комитета входили: начальник Главного штаба И. И. Дибич, министры внутренних дел В. С. Ланской, А. А. Закревский, Д. Н. Блудов, военный министр А. И. Чернышев, шеф жандармов А. Х. Бенкендорф и др. После ареста Г. С. Батенькова в 1826 г. управляющим делами комитета стал А. П. Величко [10]. Персональный состав комитета, в который на протяжении всего времени существования входили виднейшие сановники империи, свидетельствует о том большом значении, которую придавали его деятельности российские самодержцы - Александр I и Николай I.

Некоторые члены Сибирского комитета заслуживают особого внимания по той роли, которую они играли в ходе подготовки и проведения реформы. В этом смысле первенствующее значение принадлежит А. А. Аракчееву, который с 1815 г. фактически руководил Государственным советом, Комитетом министров, императорской канцелярией, став единственным докладчиком Александру I по большинству министерств и ведомств [11]. Из остальных членов Сибирского комитета следует отметить В. П. Кочубея и А. Н. Голицына. Первый Сибирский комитет изначально создавался как орган, непосредственно подчиненный императору, с широкой компетенцией и автономией. Сибирским генерал-губернаторам «повелено было» состоять в «прямом сношении с сим комитетом», а отчеты на высочайшее имя предоставлять только через него. Министерствам надлежало «вносить в сей же комитет все вопросы, имеющие связь с новым устройством Сибири» [12]. Как видим, координирующая роль комитета в деле разрешения «сибирских вопросов» была очень велика. По сути дела, он становился высшим правительственным органом по управлению Сибири. Однако в отличие от других высших государственных органов - Государственного совета и Комитета мини-

стров - Сибирский комитет не имел плановых заседаний, последние собирались по мере необходимости. В этом смысле он напоминал Негласный комитет, который не являлся организацией государственного учреждения. Мнения членов комитета фиксировались в специальном журнале, который предоставлялся на высочайшее утверждение. Эти журналы, сохранившиеся в фондах РГИА [13] и частично опубликованные С. Прутченко [14], являются важным источником для анализа деятельности этого «особого комитета». Изначально основной задачей Сибирского комитета являлось рассмотрение и утверждение предложений М. М. Сперанского по реформированию управления Сибири. В середине 20-30-х гг. XIX вв. главное внимание членов комитета было сосредоточено на реализации реформы 1822 г.

Несмотря на определенные трудности, к середине 30-х гг. XIX в. основные законоположения «сибирского учреждения» М. М. Сперанского были претворены в жизнь, тем самым главная задача Сибирского комитета оказалась выполненной. Правительство сочло функции его исчерпанными, и 9 января 1838 г. последовал именной указ «О закрытии Сибирского комитета». В указе отмечалось, что «как главная цель существования его (комитета. -Прим. авт.) введением Уставов 1822 г. в полное действие достигнута», Николай I распорядился Сибирский комитет закрыть, а архив и иные сведения о Сибири передать в канцелярию Комитета министров [15].

После упразднения Первого Сибирского комитета для рассмотрения периодически возникавших «сибирских вопросов» правительство пошло по пути создания межведомственных комитетов. Такая практика была уже опробована на примере других регионов империи. Как правило, власти прибегали к ней в связи с необходимостью решения тех или иных «разовых» вопросов жизни регионов. Такие межведомственные комитеты и комиссии, куда включались представители заинтересованных министерств и ведомств, были недолговечны и прекращали свою деятельность сразу после выработки заключения. Последние обычно предоставлялись на рассмотрение Комитета министров или непосредственно императору. Такими, к примеру, были межведомственные комитеты, образованные в 1838 г. для рассмотрения предложений генерал-губернатора Восточной Сибири С. Б. Броневского для изучения схемы административного деления Сибири [16]; межведомственный комитет 1840 г., созданный для обсуждения предложений М. Геденштрома [17]; последним в этой череде был образованный в 1850 г. межведомственный комитет, занимавшийся вопросами преобразования Нерчинского округа [18], и инициированный генерал-губернатором Восточной Сибири Н. Н. Муравьёвым. Сам факт образования и деятельности межведомственных комитетов и комиссий во второй четверти XIX в. свидетельствует о постоянном устойчивом интересе правительства к состоянию дел за Уралом. Однако реальным толчком, вызвавшим всплеск государственной заинтересованности к решению сибирских вопросов, стали иные мотивы.

В исторической литературе справедливо отмечается, что непосредственным поводом к образованию Второго Сибирского комитета стала ревизия Западной Сибири генерал-адъютантом Н. Н. Анненковым в 1851 г. [19] Она

вскрыла вопиющие «беспорядки и отступления от законов» в управлении Западной Сибири. Последние, по мнению ревизора, были столь весомы, что общее состояние управления «сей страны» сам ревизор оценил как неудовлетворительное [20]. Следует, однако, подчеркнуть, что критика Анненковым злоупотреблений и упущений сибирских властей не выходила за рамки административной плоскости и в этом смысле мало отличалась от замечаний М. М. Сперанского, высказанных еще за 30 лет до этого. В конечном итоге, предложения М. М. Сперанского 1822 г. и предложения Н. Н. Анненкова

1851 г. касались в основном одного вопроса - организации управления. Однако Сибирь середины XIX столетия существенно отличалась от Сибири времен Сперанского. За прошедшие со времени реформ Сперанского 30 лет значительно возросла численность народонаселения края. С конца XVIII в. и вплоть до 1858 г., т. е. за 63 г., население Сибири возросло с 595 тыс. до 1356 тыс. душ м. п., т. е. в 2,25 раза (127,9 %). За этот же отрезок времени численность населения империи в целом увеличилась на 58,79 %. Интенсивный приток переселенцев приводил к росту удельного веса народонаселения Сибири в масштабах государства в целом. Если в конце XVIII в. он равнялся 3,2 %, то к середине XIX в. возрос до 4,7 % [21]. Данное обстоятельство не оставалось незамеченным в Петербурге и вызывало соответствующую реакцию и поведение органов власти и управления вплоть до Комитета министров. Количество ссыльных в крае, проникнутым духом социального протеста, во второй четверти XIX в. постоянно возрастало. Если в период с 1822 по 1833 гг. за «преступления против правительства» было сослано 1032 человека, то в 1833-1845 гг. - 2306 человек. В итоге в середине XIX в. 28,9 % всей ссылки составляли политические [22]. Высокий процент политических ссыльных не мог не беспокоить правительство и заставлял последнее все пристальнее вглядываться в состояние умов за Уралом.

Несомненно, важной причиной, побудившей всплеск правительственного интереса к Сибири, стал экономический фактор. Со времени присоединения Сибири к России правительство традиционно рассматривало Зауральский край как неисчерпаемый источник поступления в казну доходной и ценной «мягкой рухляди». Однако уже к концу XVII в. промысловые запасы соболя были существенно подорваны [23], и поговорка «Сибирь - золотое дно» оказалась под сомнением. Однако открытие и начало добычи в 30-х гг. XIX в. сибирского золота принципиально изменило ситуацию. Начальной датой развития частной золотодобычи в Сибири является 1829 г. В последующие годы эта отрасль стала быстро развиваться. Для уяснения реального значения сибирского золота отметим, что всего в России с начала разработки и до 1860 г. включительно было добыто 35 597 пудов золота, а совокупная добыча желтого металла на частных и кабинетских приисках Сибири составила 23 560 пудов, или 76,8 %. По данным Ю. Гагейместера, автора известного статистического обозрения Сибири, в 50-х гг. XIX в. в казну ежегодно поступало около 220 тыс. пудов сибирского золота и 4 млн руб. [24]. Золото подняло акции Сибири в глазах правительства и придворных кругов. К вышеперечисленным обстоятельствам следует добавить и внешнеполитический фактор.

К 40-м гг. XIX в. международные отношения на Дальнем Востоке резко обострились. Китай длительное время оставался мирным соседом России, и сохранение его в качестве такового было одной из настоятельных задач российской дипломатии [25]. Однако усиление британской и французской колониальной экспансии в Азии внушали тревогу царскому правительству. Территория Дальнего Востока была крайне редко заселена, трудности сухопутного сообщения с центром и другими сибирскими губерниями были просто огромны. Все это делало дальневосточный регион крайне уязвимым с военной точки зрения. Владения России и Китая на Дальнем Востоке не были разграничены. Между тем закрепление дальневосточных территорий в составе России дало бы последней прямой выход к Тихому океану, значительно усилило бы стратегический потенциал в возможной борьбе с Англией и США за дальневосточные земли, способствовало бы развитию морской торговли России в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Это хорошо понимали в российской столице, где с большой озабоченностью наблюдали за усилением внешнеполитической активности Англии, Франции и США еще с конца XVIII в. В 1779 г. суда английского капитана Джеймса Кука посетили Курильские острова, побережье Чукотки и Камчатки. Французские корабли Лаперуза побывали в Петро-павловске-на-Камчатке и у Сахалина. Появление английских кораблей вблизи русских островов вызвало ответную реакцию Екатерины II, которая 2 января 1787 г. подписала указ о снаряжении кругосветной морской экспедиции для точного описания и нанесения на карту Курильских островов, чтобы их «все причислить формально к владению Российского государства» [26].

Все это отчетливо сознавал новый генерал-губернатор Восточной Сибири Н. Н. Муравьев, развернувший энергичную деятельность по закреплению Приамурья и Приморья в составе России. Хорошо понимая непрочность уз, соединявших Азиатскую и Европейскую Россию, Муравьев в своей программе конечной целью обозначил превращение Сибири из «русской Азии в Азиатскую Россию».

Таким образом, образование Второго Сибирского комитета, как высшего органа по управлению зауральскими территориями, обуславливалось важными причинами как внутри-, так и внешнеполитического порядка. Не случайно, что именно эти обстоятельства нашли отражение в специальном документе, получившем название «Исчисление работ, предстоящих Сибирскому комитету по устройству Сибири», утвержденном Николаем I 26 сентября 1852 г. [27] Второй Сибирский комитет был образован именным указом от 17 апреля 1852 г. В указе подчеркивалось, что основная задача вновь созданного органа заключается в «водворении в Сибири прочного устройства», соответствующего «местным и политическим обстоятельствам. края». В качестве высшего органа империи по управлению Сибири, комитет должен был придать «единство и быстроту» правительственным мероприятиям по управлению краем, особенно «в порядке законодательном и исполнительном» [28]. Наряду с этим, на комитет возлагались функции координатора деятельности министерств и главных управлений по решению «сибирских вопросов». В своем указе император особо подчеркивал, что все министерства, «сохранив

на дела сибирские. влияние уставами учреждениями им присвоенные», в то же время должны «вносить в Сибирский комитет все остальные документы, относящиеся до Сибири». В марте 1855 г. последовало высочайшее повеление, подтвердившее новый порядок сношения министерств с Сибирским комитетом. При этом император не без укоризны указал на то, что «некоторые дела, поступающие в министерство от генерал-губернатора Восточной Сибири, разрешены помимо Сибирского комитета и Комитету о разрешении их вовсе неизвестно.». Такой порядок Николай I нашел «противным» его высочайшей воле и «несогласным с духом Сибирского учреждения» [29]. Император четко потребовал, «дабы все без изъятия дела по Сибири были вносимы в Сибирский комитет .и чтобы министерства и Главноуправляющие . непременно доводили до сведения Сибирского комитета о всех делах, кои по Сибири будут разрешаемы ими самими по власти им присвоенной.» [30].

Как и в случае с Первым Сибирским комитетом, члены вновь созданного органа назначались непосредственно императором. В комитет вошли главы всех основных министерств империи. За более чем 10-летний период существования этого органа власти и управления состав его неоднократно менялся, но принцип представительства - по должности - оставался неизменным. В разные годы в состав комитета входили министры: внутренних дел

П. А. Валуев, императорского двора и уделов В. Ф. Адлерберг, государственных имуществ А. А. Зеленый, иностранных дел А. М. Горчаков, юстиции Д. Н. Замятин и В. Н. Панин, член Государственного Совета Н. Н. Анненков, начальник III отделения В. А. Долгоруков. Деятельностью же комитета руководили, каждый в свое время, военный министр А. И. Чернышев, председатель Комитета министров П. П. Гагарин, председатель департамента законов Государственного совета Д. Н. Блудов. Как видим, члены комитета принадлежали к правящей верхушке бюрократии России. Среди них не было ни одного, имевшего чин ниже третьего класса. По своему сословному происхождению члены комитета были исключительно дворяне, 54 % принадлежали к княжеским и графским родам, тесно связанным с императорским двором. Небезынтересно отметить одну важную деталь, содержавшуюся в указе об учреждении Сибирского комитета. Во втором разделе упомянутого документа император приписал: «Комитету сему состоять из тех же Председателя и членов., из коих состоит Кавказский комитет». Делопроизводство Сибирского комитета следовало также вести в канцелярии Кавказского комитета [31]. Данное указание вполне корреспондируется с высказанным замечанием Н. П. Ерошкина о том, что высшие комитеты второй четверти XIX в. представляли собой «немноголюдные, наделенные часто огромными полномочиями оперативные объединения особо доверенных Николаю I высших сановников» [32].

Среди высших комитетов этого периода выделяются комитеты, созданные для разработки и проведения мероприятий в отношении окраин империи. К ним, наряду с Сибирским, относятся Кавказский комитет, Комитет западных губерний, Комитет по делам Царства Польского. Анализ деятельности этих комитетов, предпосылок и конкретных обстоятельств их возникновения

позволяет утверждать, что их появление было результатом известных компромиссов между централизаторскими устремлениями империи и необходимостью учитывать конкретные реалии окраинных территорий. Именно на этих принципах создавался и Второй Сибирский комитет. Изучение юридического статуса и конфиденциальных документов деятельности комитета свидетельствует о том, что он как раз и являлся органом компромисса между имперскими и региональными тенденциями в управлении Сибири, наметившимися еще во времена М. М. Сперанского. В этом смысле между Первым и Вторым Сибирским комитетами немало общего. Они создавались для проведения в жизнь новой системы управления, разработки регионального законодательства, правительственного надзора за местной администрацией.

В начальный период деятельности Второго Сибирского комитета в центре внимания его членов были материалы ревизии Западной Сибири генерал-адъютанта Н. Н. Анненкова. В двух пространных записках, представленных в Сибирский комитет, Анненков подверг резкой критике существующую систему управления в крае, недвусмысленно заявив, что большинство отмеченных им недостатков сибирского управления происходят от «неприменимости в настоящее время» самого «Сибирского учреждения 1822 г.».

Обсуждение предложений Анненкова в Сибирском комитете тянулось до 1856 г. В конечном итоге, 8 ноября 1856 г. последовало высочайше утвержденное положение Сибирского комитета, которым предписывалось генерал-губернаторам иметь «строгое наблюдение за точным исполнением правил.

1822 г.». Ответственность за эту работу возлагалась на Советы Главных управлений обеих частей Сибири, которым местные власти должны были предоставлять все необходимые сведения на этот счет [33]. Предложения Н. Н. Анненкова о пересмотре основ Сибирского учреждения не нашли поддержки как отдельных членов, так и Сибирского комитета в целом. В обозримом будущем радикальный пересмотр «сибирского учреждения» не предполагался. Речь шла лишь о частичном изменении системы управления, причем в строго дозированных пределах. Думается, что такой подход объясняется отнюдь не «патологической боязнью нового, свойственной большинству дряхлеющего класса» [34]. Среди представителей правящей элиты середины XIX в. было немало выдающихся мыслителей, администраторов и управленцев. Представляется, что причины подобного поведения и решения Сибирского комитета - в исповедовании николаевским самодержавием теории контролируемой модернизации. Применительно к окраинам империи это выражалось в стремлении усилить их связь с центром путем административноправовой централизации. Однако сама по себе эта система была основана на многочисленных изъятиях из общегосударственных правил, что способствовало усилению тенденций к обособленности регионов. Лишь в конце XIX в. самодержавие пришло к пониманию того факта, что наиболее перспективным способом укрепления связей регионов с центром является русская колонизация с последующей ассимиляцией этносов в полиэтническом государстве [35].

В последующие годы плоть до своего закрытия в 1864 г. Сибирский комитет занимался преимущественно законодательными проектами и вопроса-

ми текущего управления краем. Из наиболее значимых нормативных актов, активно обсуждаемых в Сибирском комитете, следует отметить серию законов об изменении административно-территориального деления Сибири. Именно тогда на карте Сибири появились Амурская, Забайкальская, Приморская и Семипалатинская области с военными губернаторами во главе. Подобные мероприятия вызывались стремлением правительства к усилению административного влияния центра на окраинах империи, с одной стороны, и активизацией внешней политики России и на Дальнем Востоке и в Средней Азии, с другой. В этой связи следует отметить и разработку комитетом законопроектов о преимуществах гражданской службы в Сибири. Хотя впоследствии эти законы неоднократно изменялись и дополнялись правительством, тем не менее, основы законодательства, связанные со стремлением самодержавия привлечь на службу в Сибирь опытных и грамотных государственных служащих, оставались неизменными. Немаловажное место в деятельности комитета занимали вопросы экономического развития (прежде всего золотодобычи), а также культурной жизни края.

В итоге отметим, что Первый и Второй Сибирские комитеты, как высшие органы управления огромным Зауральским краем, создавались для решения конкретных задач и имели определенные временные рамки. Работа комитетов носила отраслевой характер, что, как представляется, способствовало росту эффективности управления. В то же время комитеты нередко выходили за строго очерченные параметры деятельности, что требовало привлечения к их работе широкого круга служащих. Основное внимание комитеты уделяли законосовещательной и административной практике, осуществлению функций надзора и контроля.

Динамичное экономическое и социальное развитие России в конце

XIX в. и, как следствие этого, появление новых управленческих задач в масштабах империи обуславливали большую специализацию деятельности высших государственных учреждений. Потребность повышения эффективности взаимодействия с регионами порождала усложнение отраслевой структуры управления. Это обстоятельство, в свою очередь, обуславливало необходимость создания особых межведомственных структур [36], компетенция которых зачастую далеко выходила за очерченные законом рамки, а практическая деятельность весьма напоминала повседневные заботы комитета министров. Применительно к Сибири таким учреждением стал Комитет Сибирской железной дороги, созданный по инициативе министра путей сообщений, а затем финансов и главы правительства С. Ю. Витте 10 декабря 1892 г. [37]. Непосредственным поводом для образования нового правительственного учреждения стало решение о начале строительства Сибирской железной дороги. В нашу задачу не входит выяснение причин этого несомненно правильного и стратегически просчитанного решения - это задача иного исследования. Основной контекст нашего исследования предполагает иную постановку вопроса. Поэтому отметим, что в отличие от Первого и Второго Сибирских комитетов, которые создавались как территориальные административные учреждения, но с достаточно широкой компетенцией, Комитет Сибирской желез-

ной дороги изначально замышлялся как узкоотраслевое учреждение. Именно поэтому в состав нового комитета были определены следующие министры: внутренних дел, государственных имуществ, финансов, путей сообщения и государственный контролер. Однако уже несколькими днями позже состав Комитета был расширен за счет военного министра и управляющего морским министерством. Подобный шаг императора представляется далеко не случайным. Он обуславливался, прежде всего, военно-стратегическим значением строящейся магистрали, активизацией политики России в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Председателем Комитета в январе 1893 г. по настоянию С. Ю. Витте был назначен цесаревич Николай Александрович. С административной точки зрения, это был не лучший выбор: наследнику шел лишь 25 год, он имел «мало опытности» в практических делах, и ему самому еще только предстояло учиться искусству управления. Хорошо понимая это, его отец, император Александр III, следующим образом прокомментировал данное предложение: «Да ведь он совсем мальчик; у него совсем детские суждения: как же он может быть главой комитета?» [38]. Тем не менее, указанное назначение состоялось. Представляется, что, давая согласие на это, император преследовал две цели. С одной стороны, назначение на пост председателя наследника имело несомненные воспитательные цели, повышение грамотности наследника в деле принятия важных экономических и управленческих решений, с другой, такое назначение в политическом плане сулило несомненную выгоду работе комитета, ибо априори ускоряло процесс решения целого ряда важных политических и межведомственных вопросов на заседаниях Комитета. Очевидно, и сам император, и наследник хорошо сознавали это. Поэтому, забегая вперед, заметим, что с воцарением на престол Николай II сохранил за собой председательство в Комитете.

Тем не менее, стремясь застраховать наследника от возможного принятия неверных решений, Александр III определил ему в помощники опытнейшего администратора и знающего экономиста. Обучать наследника искусству администрирования должен был назначенный на пост вице-председателя Комитета председатель Комитета министров Н. Х. Бунге. Этот выбор, сделанный Александром III, не был случайным. Н. Х. Бунге принадлежал к числу выдающихся российских финансистов. Он по праву считается одним из создателей «индустриальной эры девяностых годов». Кроме того, подобное назначение автоматически сближало Комитет Сибирской железной дороги и Комитет министров [39]. В определенной степени этому способствовало и то обстоятельство, что делопроизводство нового Комитета сосредотачивалось в канцелярии Комитета министров, возглавляемой статс-секретарем

А. Н. Куломзиным. Выпускник юридического факультета Санкт-Петербургского университета, А. Н. Куломзин сыграл в работе Комитета одну их важных ролей. По справедливому замечанию А. В. Ремнева, А. Н. Куломзин «принадлежал к той части высшей бюрократии царской России, которая, занимая второстепенные посты в государственном управлении, на уровне управляющих канцеляриями, директоров департаментов министерств и т. д.,

оказывала существенное влияние на выработку правительственной политики» [40].

Занимаясь управлением делами Комитета, А. Н. Куломзин сумел таким образом организовать работу этого учреждения, чтобы его деятельность никоим образом «не шла бы в ущерб Комитету министров». Основной мотив подобной акции заключался в личном убеждении А. Н. Куломзина в том, что деятельность подобных особых комитетов идет «в разрез с правильным порядком управления страною» [41].

Таким образом, Комитет был сформирован в течение декабря 1892 -января 1893 гг. В его состав вошли цесаревич Николай Александрович,

Н. Х. Бунге, С. Ю. Витте, П. С. Ванновский, И. Н. Дурново, А. В. Кривошеин, Т. И. Филиппов, Н. М. Чихачев. Заметим, что этот состав не был постоянным, что было связано с кадровыми изменениями в министерском корпусе. В результате в разный период членами Комитета становились Плеве, Ермолов, Хилков, Лобко, Куропаткин и др.

Безусловно, своим созданием Комитет был обязан С. Ю. Витте. Будучи опытным администратором, Витте прекрасно осознавал, что затеваемое строительство будет иметь результатом рост экономики Сибири и России в целом. Помимо этого, воспринимая строительство дороги как персональное поручение императора, Витте прилагал все усилия для скорейшего завершения работ [42]. К сожалению, в отличие от Витте, его коллега, министр внутренних дел И. Н. Дурново, был человек «.не умный, скорее ограниченный. исполнял все, что укажет ему император.» [43]. Неслучайно на заседаниях Комитета разгорались весьма жаркие дискуссии между этими членами комитета. Должностные обязанности управляющего морским министерством

Н. М. Чихачева напрямую не корреспондировались с постройкой дороги, однако Чихачев считался человеком дела, к тому же имел реальное представление о Сибири, поскольку служил помощником Невельского [44].

Между тем компетенция и место Комитета в иерархии центральных учреждений оставались неопределенными. Для внесения ясности в дело на первом же заседании Комитета, 10 февраля 1893 г., были разработаны положения, определяющие принципы работы нового учреждения. В результате 24 февраля 1893 г. было принято «Положение о Комитете Сибирской железной дороги», определявшее состав, обязанности первых лиц и собственно компетенцию Комитета [45].

Основной состав Комитета остался прежним. Кроме того, на заседания Комитета «могли быть приглашаемы» начальники Главных штабов военного и морского министерств, а также другие лица, чье присутствие могло оказаться полезным при решении некоторых вопросов. Именно поэтому на заседаниях Комитета впоследствии не единожды присутствовали министры юстиции, императорского двора, иностранных дел, а также Иркутский, Степной и Приамурский генерал-губернаторы [46]. Основной задачей Комитета, в соответствии с «Положением», было «общее руководство делом осуществления Сибирской железной дороги и связанных с нею вспомогательных предприятий» [47].

При этом главную цель своей работы члены Комитета сформулировали следующим образом: «. ввиду исключительной важности - как в государственном и народно-хозяйственном отношении, так и в политическом отношениях - предпринятой постройки сплошного рельсового пути через всю Сибирь, в связи с заселением этой страны, надлежит стремиться, прежде всего к тому, чтобы разносторонние действия отдельных ведомств были согласованы между собою и неуклонно направляемы к общей цели» [48].

Таким образом, Комитет Сибирской железной дороги стал особым центральным учреждением с достаточно широкой и при этом нечеткой, некон-кретизированной компетенцией. В основе Комитета лежало Учреждение Комитета министров [49]. Обладая значительной властью, Комитет при этом формально оказался лишен не только законодательной, но даже и исполнительной власти: «Приведение положений в исполнение предоставляется тем министрам, от которых дела предоставлены, или ведомству коих по роду своему принадлежат» [50].

Относительно первого обстоятельства можно заметить, что оно было благоприятно для Комитета, поскольку ускоряло принятие и введение новых законов. Объясняется подобная ситуация просто. Комитет получил возможность в обход Государственного Совета проводить большую часть законопроектов (по примеру Комитета министров) через соединенное присутствие Комитета Сибирской железной дороги и Департамента государственной экономии Государственного Совета, а зачастую просто высочайше утвержденными положениями самого Комитета [51].

В марте 1893 г. при Комитете была учреждена Подготовительная комиссия [52]. Создание ее инициировали сами члены Комитета. Основное предназначение Комиссии заключалось в предварительном обсуждении определенных вопросов перед окончательным рассмотрением их на заседании Комитета. Прежде всего, это были финансовые проблемы, связанные с постройкой дороги. В состав комиссии входили чиновники ведомств и министерств: внутренних дел, военного и морского, земледелия, государственных иму-ществ и государственного контроля. Работа Комиссии была достаточно эффективна: значительная часть вопросов, к моменту их внесения непосредственно в Комитет, была фактически решенной [53].

Таким образом, на Комитет было возложено рассмотрение вопросов, а, в конечном итоге, принятие решений по достаточно широкому кругу дел, «касающихся, во-первых, самого сооружения Сибирского рельсового пути, а, во-вторых, связанных с постройкой Сибирской железной дороги вспомогательных предприятий» [54].

Дела первой группы носили исключительно технический характер и касались, прежде всего, инженерно-строительных вопросов. Вторая же часть дел, так назы?

Другие работы в данной теме:
Научтруд |